在刚刚结束的“2017中国旅行社行业发展论坛”上，某旅行社的一位资深人士传达了以下疑惑：目前市场上有大量不具备合法资质的机构非法经营旅行社业务，消费者更不愿意自由选择这些机构。特别是当这些机构打着“游学”、“户外”、“培训”的旗号积极开展旅游业务时，比正规旅行社更有吸引力；但是，由于执法人员严重不足等原因，旅游行业监管部门未能对这些“非法经营”活动进行妥善监管，导致“非法旅行社”对正规化的旅行社产生影响，也导致一些合法旅行社为了防止更好的管理成本而被迫退出合法牌照，而不是充当“咨询公司”和“展览公司”，获得了更多的市场空间。然而，这并不是一个新问题，而是一个近年来被市场参与者广泛关注并得到监管机构管理的问题。
2017年，国家旅游局积极开展“暑期整改”工作。除了持续打压“不合理低价划船”，还积极开展打压“非法旅行社业务”专项行动，打压了不少非法经营旅行社业务的企事业单位。但由于法律法规的不完善，旅行社经营范围的模糊，执法人员的严重不足，以及旅游消费市场需求的新变化，“非法旅行社经营”活动仍然没有大量存在，原因和不存在的问题也很简单。
“非法经营旅行社业务”问题目前，“非法经营旅行社业务活动”一般有以下几种情况：第一种是未取得《旅行社业务经营许可证》而合法注册并正式成立的经营旅行社业务的企业。这些企业一般以“咨询公司”、“展览公司”、“教育培训公司”的名义注册。
在经营过程中，他们获得的服务有预订机票、预订酒店、中国护照、预测目的地交通、规划和决定旅行路线等。并有意无意地干预旅行社的经营范围。第二类是合法注册的社团组织，如协会、社团、俱乐部等，以其会员或非会员单位和行业内个人交流培训为由，获取交通、住宿、餐饮、会议、旅游、观光活动等路线或产品，并以会议费、培训费等名义缴纳费用。他们也被怀疑非法经营旅行社业务。
第三类是“户外俱乐部”、“自驾游俱乐部”等一些注册的非正式组织，他们规划和决定旅游行程，包括交通、住宿、餐饮和观光活动，支付费用，非法经营旅行社业务。根据《旅游法》 《旅行社条例》的规定，经营旅行社业务，必须取得旅行社营业执照，按工商登记手续缴纳注册资本，缴纳旅行社质量保证金，并投保旅行社责任保险。
但这些单位和个人不需要过高的运营成本，也不需要满足相关的许可条件。他们轻装上阵，构成了对合法旅行社的不正当竞争，打破了合法旅行社的生存空间，破坏了长期的旅游秩序。更严重的是，这些组织和个人没有专业人士，产品设计和服务获取方面也没有太多问题；2.未按照法律法规的规定缴纳质量保证金和责任保险，未及时有效处理脑出血或安全事故，未清偿债务的；第三，这些组织和个人一般不与旅游者签订书面合同，双方权利义务不明确。
一旦再次发生纠纷，游客的合法权益得不到保障；第四，这些组织和个人不受旅游行业管理部门的监督，其组织的旅游者不受旅游行业管理部门和出入境管理部门的控制 旅行社的经营范围和边界模糊是造成这些问题的最重要原因。出现上述情况的原因有很多，无非是：旅游市场供需结构性缺失，旅游市场需求从传统的组团游、观光划船发展到个性化、多元化发展。
户外探险、自驾游、会展奖励、学习研究等不同模式的旅游市场需求丰富，但旅行社获得的常规旅游产品和路线内容、市场需求的拉动速度以及特色产品的价格很难满足游客的个性化市场需求。各种俱乐部、咨询公司、民间组织，因为规模小、操作灵活、通话快、价格便宜，很快加入了一批客户，通过口碑效应和网络传播形成了市场规模。此外，旅行社的管理制度脱节，所以注册的旅行社必须仍然有一定的注册资本，并且必须缴纳质量保证金，投保旅行社责任保险。
根据相关政策，开办旅行社需要一定数量的导游等人员。这些条件使得合法注册经营旅行社的成本过低，也导致一些企业或个人即使想正式成立旅行社合法经营也要退出。此外，作者指出，另一个更关键的原因是旅行社的经营范围和边界模糊不清。
换句话说，哪些业务不能由旅行社经营，哪些不能由非旅行社经营，理论上和法律上都不清楚。《旅游法》第29条规定，旅行社可以“经营”国内旅游、出境旅游、边境旅游、入境旅游等旅游业务。
《旅行社条例》第二条也没有规定旅行社的定义：“本条例所称旅行社，是指专门从事招徕、组织、接待旅游者，为旅游者获取旅游服务，积极开展国内旅游业务、入境旅游业务或者出境旅游业务的企业法人。”《旅行社条例实施细则》，对旅行社的经营范围做了进一步说明。但以上法律、行政法规、部门规章都在讲旅行社能做什么，却没有明确哪些业务是旅行社不能经营的。
当然，《旅游法》中规定“旅行社经营出境旅游、边境旅游应当取得相应的营业执照，具体条件由国务院规定”，但这一规定只是在旅行社的经营范围内进行细分，特别强调出境旅游、边境旅游作为授权业务，但仍然无法问清楚哪些业务是旅行社不能经营的。仔细研究这些法律规定就会发现一个问题：这些关于旅行社经营范围的规定，都是为了给“旅游者”获取“旅游服务”。但是什么是“旅游”，什么是“游客”，法律上并没有明确规定。
这又回到了杨家族在旅游学术研究中的一个问题：——，“旅游”基本概念的界定。针对问题，学者们急于解释和论证，所以本文不进行阐述。但就此而言，基本学术理论的缺陷所带来的现实问题在这里被缩放和凸显。这也是《旅游法》在规避“旅游”定义时造成的现实问题。
据估计，在不久的将来和很长一段时间内，“旅游”的定义不太可能构成统一的理解，尤其是一个具有法律效力的概念。但真正的问题在这里。因为《旅游法》 《旅行社条例》规定“旅游行政管理部门或者工商部门对未取得正当旅行社经营许可的国内旅游业务、入境旅游业务、出境旅游业务给予行政处罚”。
但是工商部门和旅游部门用什么标准来确认一个企业从事旅行社业务，却没有标准答案：比如一个教育机构组织学生进行游学，这些学生算不算“游客”，这样的活动算不算“旅游”？有必要问一下这个教育机构是否非法从事旅行社业务。从腿上 为解决这一问题，仍在发布的《旅行社条例(修改草案送审稿)》(以下简称《草案》)实现了以下规定：“本条例所称旅行社业务，是指以营利为目的，事先或根据旅游者的拒绝决定行程，并取得或服从助手取得交通、住宿、餐饮、观光、娱乐、导游或领队等两种以上旅游服务，并以总价出售的活动。
该条款与《旅游法》中“包价旅游合同”的定义一致，其定义的旅行社业务基本可以概括为“包价旅游业务”。但为了防止“伤害无辜”，仅确认部分企业“非法经营”，草案还对第三款中的一些不道德行为作了“免税”。——“下列情形不属于经营旅行社业务：交通、景点、住宿经营者在其交通工具上或者经营场所内获得交通、住宿、餐饮等单项或者多项服务；组织社会团体成员，组织机关、企事业单位职工，组织学校学生开展旅游活动；家人、朋友、同学等相互认识的群体自发组织旅游活动。
”这个规定乍一看比较细致，也考虑到了一些类似的情况。但经过慎重考虑，还是没有出现问题，比如第一条规定的免税：住宿经营者为内部客人获得了约两个住宿和餐饮服务。根据这个免税条件，就会明确旅行社业务是非法经营的。但如果为住宿旅客提供航班服务，这种服务肯定会超出住宿经营者的“营业场所”。
因此，住宿经营者的这种经营模式不能免税，其中包括“非法旅行社业务”，这样大多数酒店经营者就不会因“非法旅行社业务”受到行政处罚。但似乎这个结论不合理。还是那句话，和第二条一样，看起来很有道理。但是，在执法人员的过程中，无论是被组织的人员是社会团体的“成员”，还是政府、企事业单位的“员工”，还是学校的“学生”，花费大量执法人员的成本，似乎都是不现实的，或者说是必要的。
更何况，很多这样的活动并不意味着是针对“成员”和“员工”的，很多还考虑到了员工家属和学生家长。不可以，只要远远超出现行法律规定的人员范围，肯定会触犯“非法经营旅行社业务”，是否应该展开行政处罚仍有争议。第三项“相互认识的家人、朋友、同学等群体自发组织旅游活动。
”从释义上看，这个规定看起来不像说法语，更像是“白话”。同时也给执法人员带来了困难。更多的非法经营者解释避开公安部门的方法：当非法经营者的组织者开始旅游活动时，会员很容易“相识”。——创建一个微信群，让大家立刻“认识”，可以以此为基础。
因此，如果按照草案的规定确定旅行社的经营边界，最终会造成新的市场恐慌，给执法人员带来新的困难。
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